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如今国事衰颓，首当便是兵事不振，故而要兴国事，首先也要强兵。
因而几乎所有人都倡议强兵兴国。
且如今四方藩镇自立之势已成，视朝廷诏令如同废纸。既不能以制敕告诫，也唯有以强兵威慑。
至于如何强兵，张濬、刘崇望等人泛泛其谈，只能谈到一些大略。
倒是几位都指挥使的建议较为切实。
一要扩兵源，广招健儿入伍，编练成军。他们另建议，眼下京城外流民汇集，有数万之数，正可从中择健壮者入伍；
二要购良马，行伍装备中，战马为先。朝廷原在天下分设四十八牧监，可如今除大明宫北的飞龙厩外，便再无牧马所（原本还有个沙苑牧监，可自王行约袭占同州后，脱离朝廷掌控），因而需从夏州、云代等地多购战马；
三要选良将，所谓千军易得，一将难求。既要从京城诸军中提拔，也要想方多从四方藩镇中征选将才入京；
四要明法度、勤操练，因遗留缘故，如今各军法度不立，操练不勤，故兵不强。禁军原有秋后会操点兵的礼制，后渐渐废驰，诸军使建议重启会操，等等……
除绝大多数人主张强兵兴国外，也有几人提出了其他方略。
如有人认为，朝廷只关中一隅之地，兵力有限，更无法与四海藩镇之兵相比，以强兵来兴国并不现实。应当效仿先秦的纵横之法，多豢养能言善辩之士，将之派往各藩镇，再利用各藩镇之间的利害冲突，纵横捭阖，以兴朝廷。
孔纬甚至提议，天下丧乱，朝廷萎靡，皆因礼法不兴，人心无据。当尊崇礼教，以伦理纲常来教化天下万民，如此人人知礼节、辩忠女干、敬君父，国事方兴。
当孔纬提出他的这番方略后，无人应和，也无人辩驳。
大家不知当如何来劝说这份顽固的老国公……若尽口头教化便能止干戈，罢藩镇，又何须他们费劲心机在这里谋划……
最后，沉默许久的杜让能给出了他的方略：寓兵于农，务农为先。
「农者，天下之本也，而王政所由起也。夫知兴兵赋敛之为急，不知务农为先者，是未原为政之本末也……一夫之力督之必尽其所任，一日之用节之必量其所入，一岁之耕供公与民食皆出其间，而常有余，故三年而余一年之备。由此兴百事，何事不兴？何况于兵哉？……」
杜让能先强调已农为先的必要。
针对方才众人提出的征流民入伍，他也提出了反驳。
「一遇凶岁，则以尺度量民之长大而试其壮健者，招之去为兵，如此兵众而民寡，游惰逞强者众而勤事耕种者寡，地无所出，民无所依，兵无所立，岂得长久……
「而一旦地力不继，衣食无所依，游惰逞强者必聚众喧闹，转而为匪、为盗，遗祸无穷……」
同时他也结合关中的地理分析道：「关中之地，四面沃野，以此地耕养务农，可养者数不胜数；而以此地养兵，曾不若荒野大漠。如此弃农兴兵，是舍本而逐末也……」
最后杜让能得出他的结论。
「当以务农为先，兴兵为次，寓兵于农。再有圣上圣明，臣下发愤，用物有节，兴兵有方，如此，方中兴有望。」
杜让能说完后，殿内同样一时沉默。
可此时的沉默与孔纬说完后的沉默完全不一样。
殿内原来的主流声音是强兵兴国，然而当他们听完杜让能的方略后，却有了动摇，开始质疑自己的观点。
杜让能的方略中也有缺点，如务农见效太慢，而朝廷眼下形势严峻，时刻有外敌入侵，怕是等不到务农有成的那一天。
可杜让能指出的贸然强兵的弊端，却也是
他们不得不面对的。
原来的神策军不就是一个活生生的例子吗？
为防范四方藩镇，朝廷不得不供养着一支人数庞大的神策军，耗尽了关中的人力物力，结果，非但未能遏制四方藩镇，反倒给关中百姓和朝廷带来无穷祸患。
说到底，就是未能以务农为先，未能做到量入为出，贸然言兵。
况且关中的地理，确实更适合务农，而非兴兵……
「杜老所言，众卿以为如何？」
李晔打破沉默问道。
张濬率先变换了他的观点，附和道：「臣以为杜国公说的在理。农事乃根本，根不固，则事难成，当以务农为先。」
其余人也都动摇了。
即便有仍主张强兵为要的，也不再像先前那样笃定。..
最后大家齐齐望向天子，等待天子的决议。
此时已入酉时，李晔已听完了殿内形形***的观点，也都在脑海里一一权衡，结合脑海里的历史资料……
他不再迟疑，最终决断：「寓兵于农，务农为先。」
大略既定，接下来便需形成具体的政策，再实施下去。
李晔先给杜让能加了两项官职：大司农、京畿营田使。
杜让能既能提出这个方略，说明他对此事早有构思，故而李晔便让他来全权负责京畿的营田、农桑、户口、赋税等事务。
杜让能也不负他所望，仅仅两天后，便呈上来具体措施交天子审批。
一、籍民分田。
籍民，是要重造户册。
而要造户册，首先得招抚流民，不但要劝返各地流民回乡耕种，也要吸纳外地流民入关中落户、生产。
分田，按田地成分分放给百姓。
杜让能提出一个主张：田尽其用，民尽其能，田无闲置，民无遗漏。
按这个主张，各地应先核算出农户和田亩，得出一个平均数值。凡田产高于这个数值者，官府归还其地，并督促其生产，若未能生产而致使田地荒芜，按市价强买其地；凡田产低于数值，官府补偿其田地，使其得尽力耕种；凡无田产田契者，只要有劳力，又愿意入籍，官府同样给予等额土地，使其落户生产。
二、减免赋税、徭役。
这条与上一条相呼应。
想要劝返流民、甚至吸纳外来流民，让他们入籍落户，并勤心耕种，光分田地还远远不够，必须得再田赋、户税、劳役上大幅度减免。